La responsa­bi­lité mondiale sur la corde raide

Le 20 janvier 2025, dès sa prise de fonc­tion, Donald Trump annonce le retrait des États-Unis de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), un acte symbo­li­que aux consé­quen­ces graves. Du jour au lende­main, l’OMS perd son prin­ci­pal bail­leur de fonds. Les projets forte­ment coopé­ra­tifs dans les régions en crise sont sur le point d’être inter­rom­pus. Rapi­de­ment, il s’est avéré que le retrait de l’OMS n’était qu’un début: dans les semaines qui ont suivi, le conflit entre le gouver­ne­ment améri­cain et l’ONU dans son ensem­ble s’est inten­si­fié. L’administration Trump gèle les contri­bu­ti­ons et menace l’ONU d’un retrait massif de fonds. La situa­tion finan­cière diffi­cile dans laquelle se trouve déjà l’organisation est en train de virer au cauche­mar. L’aide au déve­lo­p­pe­ment est-elle à un point de bascule? Que signi­fie la situa­tion pour la Suisse, qui porte le rôle de pays dona­teur interne et d’acteur forte­ment impli­qué sur le plan économique?

Le nombre de person­nes réfu­giées explose

Selon l’UNHCR, il y a actu­el­le­ment plus de 120 milli­ons de person­nes dépla­cées par contrainte dans le monde — un chif­fre sans précé­dent. Parmi elles, envi­ron 38 milli­ons sont réfu­giées. Deux tiers des person­nes dépla­cées par contrainte vien­nent de seule­ment dix pays: Afgha­ni­stan, Répu­bli­que démo­cra­tique du Congo, Yémen, Colom­bie, Pales­tine, Soma­lie, Soudan, Syrie, Ukraine et Vene­zuela. Les pays en déve­lo­p­pe­ment et émer­gents, qui accu­eil­lent 71% de ces person­nes, sont parti­cu­liè­re­ment touchés. La publi­ca­tion annuelle de l’UNHCR Global Trends paraît en juin, mais les chif­fres préli­mi­n­aires mont­rent déjà que l’augmentation du nombre de person­nes dépla­cées, qui dure depuis plus de douze ans, se pour­suit de manière spectaculaire.

L’intégration requiert des investissements

L’augmentation du nombre de camps de réfu­giés dans le monde entier et la dimi­nu­tion simul­ta­née des ressour­ces allouées aux commun­au­tés d’accueil posent d’immenses défis à de nombreux pays d’accueil. Les person­nes réfu­giées ne sont-elles qu’un fardeau? «Les person­nes réfu­giées peuvent appor­ter une contri­bu­tion précieuse à l’économie de leur société d’accueil», expli­que Anja Klug, direc­trice du bureau de l’UNHCR pour la Suisse et le Liech­ten­stein. Toute­fois, l’accès à l’éducation et au marché du travail ainsi qu’une poli­tique d’intégration effi­cace sont essentiels à cet égard. «Pour déployer ce potentiel, il faut d’abord inves­tir. Or, c’est précis­é­ment ce qui est fragi­lisé dans de nombreux endroits.» La consé­quence: l’intégration est bloquée, et avec elle, la possi­bi­lité pour les person­nes réfu­giées de contri­buer à la vie sociale et écono­mi­que. Les program­mes des orga­ni­sa­ti­ons parten­aires loca­les consti­tu­ent une rupture en raison des réduc­tions drama­ti­ques. «Si les fonds desti­nés à ces struc­tures s’effondrent, l’ensemble du réseau de soutien, qui est entre autres soutenu par l’UNHCR, en pâtira», estime-t-elle. En effet, les projets visant à stabi­li­ser les États fragi­les, à assurer des appro­vi­si­on­ne­ments de base ou à proté­ger les grou­pes parti­cu­liè­re­ment vulné­ra­bles devrai­ent être supp­ri­més ou tota­le­ment supp­ri­més. Les consé­quen­ces sont graves: «Sans solu­ti­ons à long terme, l’instabilité dans les pays d’accueil augmente et avec elle le risque de violence, de traite des êtres humains et de fuite conti­nue.» En l’absence de perspec­ti­ves, de plus en plus de person­nes choi­sis­sent l’insécurité, souvent en emprun­tant des itin­é­rai­res mortels.

La réduc­tion des fonds en temps inopportun

«Ces derniè­res années, l’attaque russe contre l’Ukraine a entraîné un chan­ge­ment de prio­ri­tés en Occi­dent, au détri­ment des pays les moins avan­cés», expli­que Manfred Elsig, profes­seur en rela­ti­ons inter­na­tio­na­les à l’Université de Berne. «La réduc­tion des fonds améri­cains pour le déve­lo­p­pe­ment inter­vi­ent à un moment où les gouver­ne­ments de droite de certa­ins pays euro­pé­ens ont déjà décidé de réduire dras­ti­quement l’aide au déve­lo­p­pe­ment», déclare Andreas Miss­bach, direc­teur géné­ral d’Alliance Sud.

Le Parle­ment suisse a égale­ment voté pour une réduc­tion de 110 milli­ons de francs rien que pour 2025. Selon une enquête menée par Alli­ance Sud auprès de ses membres, cela signi­fie qu’environ 3,7 milli­ons de person­nes ne sont plus soute­nues par les projets d’aide. «La diffé­rence entre les réduc­tions améri­cai­nes et euro­pé­en­nes, c’est l’effondrement soudain», souli­gne Andreas Miss­bach. «Certai­nes mesu­res ont permis d’amortir les consé­quen­ces.» «Si les projets ne sont pas pour­suivis, cela aura des consé­quen­ces immé­dia­tes, en parti­cu­lier sur les person­nes les plus pauvres et qui ont besoin d’une aide pour les appro­vi­si­on­ne­ments de base», indi­que Manfred Elsig. Il affirme que «l’argent issu de parten­ari­ats à long terme dispa­raît souda­i­ne­ment. Selon les esti­ma­ti­ons actu­el­les, le montant s’élève à envi­ron 50 milli­ards de dollars par an, et l’aide huma­ni­taire est parti­cu­liè­re­ment touchée. Les prio­ri­tés chan­gent souda­i­ne­ment, ce qui entraîne une pres­sion supp­lé­men­taire sur l’ensemble du système. Je ne me souvi­ens d’aucun chan­ge­ment aussi radi­cal.» Il y a régu­liè­re­ment eu des chan­ge­ments de para­digme, mais jamais ils n’ont été aussi brutaux et radicaux.

Les enfants sont forte­ment touchés

«Toutes les struc­tures de l’UNHCR sont touchées par les mesu­res d’économies», affirme Anja Kluge, bien qu’on ne sache pas exac­te­ment à quel point. Cepen­dant, de nombreux effets graves se profilent. Le 7 mai, l’organisation a écrit que plus de 17,4 milli­ons d’enfants réfu­giés sont actu­el­le­ment menacés d’être victi­mes de violence, d’abus, de traite des êtres humains ou de sépa­ra­tion fami­liale, ce qui signi­fie que les réduc­tions touch­ent effec­ti­ve­ment les plus vulné­ra­bles. L’UNHCR estime que rien qu’en Afri­que de l’Est et en Afri­que des Grands Lacs, un million d’enfants, souvent non accom­pa­gnés, sont de plus en plus expo­sés à l’exploitation et aux abus. Au Soudan du Sud, 75% des centres d’accueil pour les femmes et les filles ont été fermés et près de 80 000 person­nes survi­van­tes de violen­ces sexu­el­les ne reçoi­vent désor­mais plus d’aide. En RDC, plus de 85% des enfants réfu­giés en bas âge risquent l’apatridie, parce que les nais­sances ne sont plus enre­gis­trées. En Jorda­nie, en Angola, au Malawi et en Colom­bie, les enfants perdent égale­ment l’accès à l’éducation, à la protec­tion et aux soins médicaux.

Des consé­quen­ces marquées

Les orga­ni­sa­ti­ons de déve­lo­p­pe­ment suis­ses ressen­tent forte­ment les réduc­tions. «Elles sont en quel­que sorte victi­mes de leur succès, parce qu’elles ont fourni un travail de qualité pendant des années, ont reçu de nombreux appels d’offres de la part de bail­leurs de fonds inter­na­ti­on­aux, tels que l’USAID. Les orga­ni­sa­ti­ons suis­ses jouis­sent d’une excel­lente répu­ta­tion», ajoute Andreas Miss­bach. Cela est possi­ble grâce à la colla­bo­ra­tion avec la DDC et le Seco, qui misent sur la perfor­mance et la qualité et travail­lent avec ces orga­ni­sa­ti­ons sous forme de cont­rats de presta­ti­ons. Le résul­tat: une compé­tence spécia­li­sée qui est aujourd’hui deman­dée à l’échelle inter­na­tio­nale. En tant que site mondial de l’ONU, Genève est forte­ment touchée par ces réduc­tions. D’une part, l’aide au déve­lo­p­pe­ment fait partie de l’ADN de la poli­tique exté­ri­eure suisse et est pour ainsi dire le «soft power» de la Suisse, en plus de la poli­tique des droits de l’homme, expli­que Manfred Elsig. Toute­fois, cette puis­sance douce est sous pres­sion: «Les réduc­tions concer­nent des orga­ni­sa­ti­ons inter­na­tio­na­les, de nombreux parten­ari­ats public-privé et des orga­ni­sa­ti­ons qui s’engagent par exemple dans la lutte contre le sida, le palu­disme et la tuber­cu­lose. Cepen­dant, les orga­ni­sa­ti­ons non gouver­ne­men­ta­les inter­na­tio­na­les qui s’engagent dans des projets et font du plai­doyer à l’échelle mondiale sont elles aussi concer­nées.» Les consé­quen­ces ne doivent pas être sous-esti­mées: «Cela entraîne parfois des réduc­tions substan­ti­el­les dans les program­mes et de nombreux postes sont supp­ri­més. Il y a égale­ment une perte de savoir-faire et une atteinte à l’éthique professionnelle.»

La néces­sité d’assumer ses responsabilités

Pour Andreas Miss­bach, une chose est sûre: la Suisse ne doit pas se lais­ser faire. Elle ne doit pas se sous­traire à ses responsa­bi­li­tés. Il attend donc deux choses du Conseil fédé­ral: «D’abord, le Conseil fédé­ral doit prendre la parole. À ce jour, il n’a pas commu­ni­qué sur les réduc­tions mises en place par les États-Unis. La prise de posi­tion doit être claire. Ensuite, un crédit supp­lé­men­taire du DFAE au Parle­ment est néces­saire pour compen­ser la réduc­tion de 110 milli­ons en 2025. La popu­la­tion suisse serait favorable à ces exigen­ces, selon les résul­tats d’une enquête de l’EPF réali­sée fin 2021 (publiée le 29 juin 2022): 55% de la popu­la­tion suisse souti­ent une augmen­ta­tion des dépen­ses pour l’aide au déve­lo­p­pe­ment. 80% sure­sti­ment nette­ment ces dépen­ses. Si l’on révèle que la Suisse ne dépense que 350 à 400 francs par habi­tant par an, l’approbation passe à 71%. Les mesu­res poli­ti­ques visant à réduire les inéga­li­tés mondia­les béné­fi­ci­ent égale­ment d’un large soutien: 90% deman­dent des règles plus stric­tes pour les entre­pri­ses, 76% exigent une poli­tique clima­tique effi­cace et 74% souhai­tent des mesu­res contre l’évasion fiscale. Outre l’aide au déve­lo­p­pe­ment, Alli­ance Sud est responsable du finance­ment du déve­lo­p­pe­ment au sens large. Il s’agit notam­ment des ques­ti­ons de cohé­rence poli­tique en Suisse, c’est-à-dire le lien entre les décis­i­ons de poli­tique inté­ri­eure et exté­ri­eure, en parti­cu­lier là où la poli­tique ou l’économie suis­ses ont un impact néga­tif sur les grou­pes margi­na­li­sés du Sud. En tant que lieu d’implantation des béné­fices des entre­pri­ses réali­sés à l’étranger, mais souvent non impo­sés là où ils sont géné­rés, le rôle de la Suisse est un exemple. Ses fonc­tions de plate­forme mondiale de commerce de matiè­res premiè­res ou de siège de grou­pes inter­na­ti­on­aux qui ne respec­tent pas à l’étranger les mêmes normes socia­les et écolo­gi­ques qu’en Suisse en font égale­ment partie.

Des inter­dé­pen­dan­ces globales

«L’aide au déve­lo­p­pe­ment est très importante pour le déve­lo­p­pe­ment écono­mi­que», déclare Manfred Elsig, de l’Université de Berne. Elle agit à plus­ieurs niveaux: d’une part par des inves­tis­se­ments dans les appro­vi­si­on­ne­ments de base, tels que la santé, l’éducation, les infra­struc­tures et la gouver­nance, et d’autre part par des mesu­res liées au commerce, telles que la promo­tion écono­mi­que et l’innovation. «L’accès aux chaî­nes de valeur régio­na­les et inter­na­tio­na­les et au commerce est parti­cu­liè­re­ment important pour les peti­tes écono­mies», expli­que Manfred Elsig, ajou­tant que «de nombreux pays en déve­lo­p­pe­ment ont besoin de ce soutien externe pour mieux se posi­ti­onner et exploi­ter les potentiels d’exportation.»

«Pour un déve­lo­p­pe­ment auto­nome, il est essentiel de dispo­ser d’un capi­tal adéquat en plus de l’accès», souli­gne le direc­teur géné­ral d’Alliance Sud. C’est la raison pour laquelle la lutte contre l’évasion fiscale est si importante. Ce sont des moyens qui manquent aux pays du Sud. Il ajoute: «L’Afrique perd chaque année deux fois plus d’argent à cause de la fuite des capi­taux que ce qu’elle reçoit dans le cadre de l’aide au développement.»

La redi­rec­tion des flux financiers

D’après Andreas Miss­bach, «l’essentiel de ce phénomène provi­ent de l’évasion fiscale des entre­pri­ses, qui est en grande partie liée à l’extraction des matiè­res premiè­res. C’est pour­quoi, dans les pays afri­cains en parti­cu­lier, il appa­raît depuis long­temps que des réfor­mes fonda­men­ta­les sont néces­saires.» À l’initiative de ces pays, une conven­tion fiscale de l’ONU est en cours de négo­cia­tion, ce qui montre à quel point le Nord, y compris la Suisse, s’est montré peu coopé­ra­tif jusqu’à présent. Il est donc d’autant plus important de repen­ser les choses: «On ne peut tout simple­ment plus se permettre que l’argent s’écoule vers les pays du Sud. Il doit rester sur place et finan­cer ce qui se concré­tise aujourd’hui par le biais de l’aide.» La quatrième Confé­rence inter­na­tio­nale sur le Finance­ment du Déve­lo­p­pe­ment (FFD4), qui se tien­dra à Séville du 30 juin au 3 juil­let 2025, pour­rait marquer un tour­nant, selon Andreas Miss­bach: «Il serait grand temps que l’Europe et la Suisse agissent.»

Une pres­sion légale efficace

Les chaî­nes d’approvisionnement sont le système nerveux de l’économie mondia­li­sée. Un coup d’œil au-delà des fron­tiè­res montre que la loi alle­mande sur l’obligation de vigi­lance dans la chaîne d’approvisionnement (Liefer­ket­ten­sorg­falts­pflich­ten­ge­setz, LkSG), entrée en vigueur le 1^er janvier 2023, oblige les entre­pri­ses à iden­ti­fier et à préve­nir les risques liés aux droits humains et à l’environnement dans leurs chaî­nes d’approvisionnement mondia­les. Les viola­ti­ons systé­ma­ti­ques, telles que le travail des enfants, le travail forcé ou la destruc­tion de l’environnement, doivent ainsi être évitées. Le porte-parole de l’Office fédé­ral alle­mand de l’économie et du contrôle des exporta­ti­ons (BAFA) déclare: «La plupart des entre­pri­ses enga­gées sont bien, voire très bien prépa­rées à la mise en œuvre de la LkSG. Les infor­ma­ti­ons four­nies par le BAFA à l’issue de l’audit sont mises en œuvre par les entre­pri­ses. Les entre­pri­ses pren­nent égale­ment leurs obli­ga­ti­ons léga­les très au sérieux dans le cadre de contrô­les ponc­tuels et d’éventuelles viola­ti­ons des droits humains.» Ainsi, selon le rapport finan­cier 2023, les premiè­res plain­tes et audits basés sur les risques ont conduit à des mesu­res concrètes.

Un deuxième vote

Les initia­ti­ves volon­tai­res sont-elles suffi­san­tes, ou faut-il un cadre juri­di­que contraignant pour mener une poli­tique cohé­rente asso­ci­ant l’aide au déve­lo­p­pe­ment, les droits humains et l’économie? En Suisse, les opini­ons diver­gent à ce sujet. Fin mai, une initia­tive pour des multi­na­tio­na­les respons­ables large­ment soute­nue a été dépo­sée à la Chan­cel­le­rie fédé­rale pour la deuxième fois. Une première initia­tive a échoué le 29 novembre 2020, ne remportant qu’un tiers des voix. La majo­rité popu­laire avait été atteinte avec 50,7%.

La rési­li­ence ou une nouvelle dépendance?

«La rési­li­ence de nombreux pays en déve­lo­p­pe­ment s’est nette­ment amélio­rée au cours des vingt derniè­res années», déclare Manfred Elsig. La crise finan­cière et écono­mi­que mondiale de 2007 à 2009 l’a égale­ment montré: de nombreux pays en déve­lo­p­pe­ment se sont redres­sés plus rapi­de­ment que certa­ins pays de l’OCDE. Néan­mo­ins, le système reste vulné­ra­ble: «Les événe­ments clima­ti­ques extrê­mes ou les tensi­ons géopo­li­ti­ques frap­pent souvent les États fragi­les de manière doublem­ent violente», expli­que le profes­seur bernois. De telles pertur­ba­ti­ons favo­ri­sent de nouvel­les dépen­dan­ces et néces­si­tent un soutien fiable à long terme. Pour cela, il faut une certaine persé­vé­rance poli­tique. Un retrait préma­turé des bail­leurs de fonds occi­den­taux aurait des consé­quen­ces: «Si l’Europe se retire, elle laisse un vide que d’autres puis­sances comblent rapi­de­ment», prévi­ent-il. En fait, de nombreux pays du Sud s’orientent de plus en plus vers la Chine sur le plan poli­tique, ce qui a des consé­quen­ces géopo­li­ti­ques considé­ra­bles. Le Nord est-il prêt à assu­mer ses responsa­bi­li­tés, ou le repli natio­nal s’impose-t-il?